张勇. 农村宅基地制度改革的内在逻辑、现实困境与路径选择——基于农夫市民化与乡村振兴协同视角[J]. 南京农业大学学报(社会科学版), 2018, 18(06): 118-127.

农村宅基地制度改革的内在逻辑、现实困境与路径选择——基于农夫市民化与乡村振兴协同视角

张勇

   

安徽财经大学 财政与公共管理学院, 安徽 蚌埠 233030

收稿日期：2018-01-17

基金项目：国家社会科学基金青年项目"农村宅基地退出补偿激励机制研究"（15CJY047）；安徽财经大学科学研究基金资助项目"乡村振兴背景下利用闲置宅基地发展研究"（ACKY1814ZDB）

作者简介：张勇, 男, 安徽财经大学财政与公共管理学院副教授, 博士。E-mail:happy5401260@126.com

摘要：随着新型城镇化发展战略的实施和乡村社会经济的转型发展，现行农村宅基地制度的弊端日益凸显，制度变迁的"内卷化"提示了农村宅基地制度改革进一步深化的必然性。目前中国农村宅基地制度改革创新的关键在于还权赋能，着眼点在于走出宅基地保障维稳功能的惯性及财产功能限制性的"双重困境"，打破农夫与农村宅基地之间的"脐带"关系，进一步细化和充实宅基地产权权能，将宅基地权能由目前的"两权"拓展为可以促进宅基地合理配置和节约利用、增加农夫财产性收入及加快农夫市民化和乡村振兴的"三权"，并按照落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和放活宅基地使用权的思路推进农村宅基地制度改革创新。

关键词：农夫市民化   城镇化   农村宅基地   乡村振兴   

一、研究背景与文献综述

城镇化是经济社会发展的产物，是实现现代化的必然选择，其实质是产业、生产要素和人口在空间上的集聚和扩散[]。随着中国农村劳动力转移进程的不断加快，推进城镇化进程是解决农业、农村、农夫问题的重要途径。当前，中国城镇化正处于诺瑟姆S型曲线的中期阶段，农村劳动力的城乡转移路径与刘易斯模型及反映人口迁移的推拉理论所揭示的劳动力转移规律基本一致。但具有中国特色的农村劳动力的“乡城迁移”，其典型特征就是大量农夫进城只是转变为农夫工，并没有实现向市民的转变[]。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》明确提出将加快人口城镇化进程、促进更多的农业人口实现市民化作为推进新型城镇化发展的核心目标[]。根据国家统计局2017年1月20日公布的宏观经济数据显示，中国城镇常住人口达到7.93亿人，乡村常住人口达到5.89亿万人，城镇常住人口城镇化率为57.35%，而全国人户分离人口将近2.92亿[]。这意味着全国有超过2.9亿的城镇常住人口不属于真正意义上的市民，而这一群体的主要构成就是进城务工的农夫。这些进城务工的农夫虽然完成了从乡村到城镇的空间地理位置转移、从农业到非农就业的职业转变，但却未能实现从农夫身份向城市市民身份的转变，未能在住房、教育、医疗、养老等方面与城镇居民享有同等权利。与此同时，这些进城务工的农夫工在农村仍然拥有住房、占用着几乎长期闲置的宅基地，季节性地在农村与城市之间迁徙，扮演着“两栖居民”的角色，导致中国长期以来“半城镇化”或“夹生”城镇化现象一直存在[]。

长期以来，农夫进城就业生活，但无法真正从农村、农业领域退出并融入城镇，成为真正意义上的市民，加上当前中国乡村受到“发展悖论”的困扰，乡村的凋敝与经济的发展形成了鲜明的反差。究其原因，笔者认为与中国现阶段农村土地制度的束缚不无关系，尤其是中国现行农村宅基地制度强化了具有中国特色的城镇化路径，使得新型城镇化进程的核心目标即人的城镇化与农业转移人口市民化进程渐行渐远[-]。随着新型城镇化发展战略的实施和乡村社会经济的转型发展，在现行宅基地制度框架下，一方面，基于农村集体经济组织成员的身份，农夫可以无偿申请取得、无限期拥有农村宅基地使用权，该福利分配方式不仅巩固了进城农夫工的“恋土恋乡”情结，而且也强化了进城农夫工将农村宅基地作为在城镇难以立足的“返乡退路”，这显然不利于农夫工毅然决然地“离土离乡”转化为市民；另一方面，中国现行法律和政策禁止宅基地使用权流转给本集体经济组织之外的城镇居民和其他农夫，很显然现阶段的农村宅基地使用权是一种封闭的受身份限制的权利[-]，正是由于上述的限制性规定，加上针对离开农村进城落户农户的宅基地缺乏有效的退出机制，导致很多农村地区出现大量宅基地闲置甚至废弃的现象，村庄“空心化”愈演愈烈，而村庄的“空心化”使得乡村正面临着加速衰落和破败的严峻考验。

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